Respon Organisasi Masyarakat Sipil terhadap Draft Panduan Analisis Risiko Bencana BNPB

MPBI News, Jakarta
Sejumlah organisasi masyarakat sipil (OMS) mendatangi kantor Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) untuk menyampaikan Kertas Posisi OMS terhadap Draft Panduan Analisis Risiko Bencana BNPB pada tanggal 18 Maret 2009 di Jakarta. BNPB sebagai lembaga negara setingkat menteri yang khusus menangani penanggulangan bencana sedang menyiapkan Draft Panduan Analisis Risiko Bencana yang selanjutnya akan diterapkan kepada daerah-daerah di seluruh Indonesia. Para OMS ini melihat bahwa draf Panduan Analisis Risiko Bencana oleh BNPB tersebut hanya memperhitungkan pentingnya analisis ancaman (hazard analysis) tanpa secara memadai memperhitungkan kajian kerentanan sebagai bagian integral dari analisis risiko.

Donwload Kertas posisi: "Kode DNA Risiko Bencana Memiliki Dua Pilar Utama: Mengapa Kerentanan Penting! (Respon Organisasi Masyarakat Sipil terhadap Draft Panduan Analisis/Assessment Risiko Bencana di Indonesia)"

Artikel di Media Massa:

1. JakartaGlobe: NGOs Criticize Draft Disaster Manual
2. Media Indonesia: Mendesak, Perubahan Draf Panduan Penanggulangan Bencana

Kertas posisi para OMS yang berjudul "Kode DNA Risiko Bencana Memiliki Dua Pilar Utama: Mengapa Kerentanan Penting! (Respon Organisasi Masyarakat Sipil terhadap Draft Panduan Analisis/Assessment Risiko Bencana di Indonesia)" menjelaskan kelebihan dan kekurangan dari draf Panduan Analisis Risiko Bencana oleh BNPB. Selain itu ada beberapa usulan untuk perbaikan kepada draf tersebut.

Para OMS itu bertemu di Bali pada tanggal 4-6 Januari 2009 antara lain CIS Timor, Pusat Studi Manajemen Bencana (PSMB) UPN Yogyakarta, Flores Institute for Resource Management (FIRD), IDEA Yogyakarta, Forum Parlamen NTT, Humanitarian Forum Indonesia (HFI), HIVOS, Yayasan IDEP Bali, Yayasan Jambata Sulawesi Tengah, Kappala Jawa Timur, Journal Celebes – Sulawesi Selatan, KIPRA Papua Bara, Masyarakat Penanggulangan Bencana Indonesia (MPBI), PMPB Kupang, Prodelaat Institute Aceh, Oxfam GB Indonesia, Rifka Anissa Yogyakarta, Walhi Yogyakarta, Walhi Aceh, Yayasan Kelola Sulawesi Utara, YBAW Wamena. kertas posisi itu dikonsutlasikan kepada Ben Wisner, Ilan Kelman, Kat Haynes, Puji Pujiono, Kharisma Nugroho, Sebastian Saragih, Ninil RMJ, Edward Turvill, Inosentius Samsul, Silvia Fanggidae, Retno Winahyu dan Yulia Immajati. Sebagai editor kertas posisi adalah Jonathan Lassa.

Sebagai amanat dari Undang-undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana (UU PB) maka BNPB wajib membuat pedoman-pedomana pelaksanaan dari UU PB itu. Salah satunya adalah Pedoman/Panduan Analisis Risiko Bencana. Selanjutnya adalah BNPB dengan dukungan UNDP Safer Communities for Disaster Risk Reduction (SC-DRR), merekrut tujuh orang pakar ilmu alam/fisik dan engineering untuk menyusun draft Panduan Nasional – Analisis Risiko Bencana” (PN-ARB) terkait tujuh jenis ancaman, yakni gempabumi, tsunami, kekeringan, kebakaran hutan, banjir, tanah longsor dan letusan gunung berapi. Jelas bahwa ketujuh panduan tersebut dianggap vital dan penting karena akan digunakan oleh 410 kabupaten dan 33 propinsi di Indonesia.

Singkatnya, organisasi masyarakat sipil (OMS) Indonesia melihat, draft PN-ARB yang dikembangkan hanya memperhitungkan pentingnya analisis ancaman (hazard analysis) tanpa secara memadai memperhitungkan pentingnya assessment kerentanan sebagai bagian integral dari analisis risiko (risk assessment). Kertas ini menghargai upaya melakukan analisis ancaman, dan menganggapnya vital, tetapi, dengan argumentasi yang serius bahwa analisis atau assessment risiko bencana tanpa memperhitungkan analisis kerentanan akan mengantarkan proses reformasi penanggulangan bencana di Indonesia tidak berjalan efektif serta tidak berkelanjutan – berujung pada status quo dan transformasi yang tidak kunjung datang.

Secara kolektif, hasil pertemuan inisiatif OMS Indonesia di Bali menilai secara kritis tujuh draft PN-ARB yang dibuat akhir 2008, berkesimpulan bahwa terdapat beberapa celah yang perlu diselesaikan.

Pertama, Diam Soal Kerentanan.  Di tengah penerimaan yang luas atas kerentanan sebagai suatu konsep yang penting, yang diakui terutama oleh berbagai komunitas yang melakukan penelitian tentang bencana; kondisi yang sebaliknya justru terjadi pada hasil draft PN-ARB yang dibuat BNPB. Mayoritas modul draft panduan penilaian risiko bencana  tidak menampilkan kerentanan sebagai faktor prinsipil yang berkontribusi pada risiko bencana ketika suatu ancaman alam (natural hazard) terjadi. Draft PN-ARB tersebut tidak bersifat “people centre.”

Kedua, bahwa BNPB/SC DRR telah memperhitungkan multi-ancaman namun secara objektif mengabaikan pendekatan berbasis “multi-kerentanan.” Draft PN-ARB dimaksud dapat dikatakan gagal memperhitungkan kerentanan yang ragam dalam bentuk sosial (gender, umur, pendidikan, disability), ekonomi (akses atas sumberdaya, pasar, kredit, aset penghidupan) dan politik (akses pada pembuatan keputusan/kebijakan dan partisipasi).   Sungguh, secara obyektif, tidak terlihat spirit pendekatan berbasis “multi-kerentanan.”

Ketiga, berpotensi membuat distorsi pada kebijakan dan pengambilan keputusan. Panduan-panduan tersebut pada dirinya sendiri adalah sebuah orientasi kebijakan yang membentuk pengambilan keputusan tetapi juga sekumpulan alat yang akan dipakai sebagai basis analisis risiko dalam keseharian di tingkatan kabupaten dan provinsi. Absennya banyak faktor penting yang menentukan PRB sangat mungkin mendistorsikan proses-proses pengambilan keputusan dan kebijakan PRB yang berbasis analisis risiko.

OMS dalam pertemuan Bali 2009 melihat bahwa hal-hal yang terlihat remeh tapi penting adalah bahwa ruang lingkup dan struktur pedoman belum jelas, masih terdapat konflik terminologi & definisi: legal, ilmiah dan praktis, belum ada konsistensi terminologi yang jelas, ketiadaan aspek-aspek vital panduan untuk analisis konteks  lokal (governance, struktur administratif, pengetahuan lokal dsb), terkesan terlalu rumit untuk pemerintah daerah, belum memenuhi syarat sebagai panduan, yang dilengkapi dengan prosedur penggunaan dan lebih tepat sebagai buku putih atau naskah akademis.

Kertas ini berpendapat bahwa di balik garis patahan “fault lines” dari berbagai perbedaan sosial seperti gender, umur dan berbagai perbedaan sosial, terletak rahasia dari pola distribusi risiko masa lalu maupun yang akan datang. Pola ini yang seharusnya ditangkap agar PN-ARB memiliki daya prediktif. Pola-pola kerentanan tersebut seharusnya dimasukan dalam metode analisis PN-ARB.

Menyadari pentingnya sebuah langkah awal menuju pengurangan risiko bencana di Indonesia, yakni dengan sebuah Panduan Nasional Analisis Risiko Bencana, sebagai dasar perencanaan pengurangan risiko bencana nasional, provinsi dan daerah, yang diperuntukan bagi konteks Indonesia yang sangat ragam dari sisi bahasa, budaya, ras, suku, agama, dan sejumlah perbedaan sosial lainnya, termasuk ragam kerentanan terhadap bencana dan konteks risiko, terasa naif kalau OMS Indonesia merekomendasi pendekatan tunggal dalam analisis risiko bencana.

Oleh karena itu, kesepakatan OMS Indonesia dalam pertemuan Bali 2009 merekomendasikan prinsip-prinsip dasar yang fleksibel dimana sebuah panduan pengurangan risiko bencana di Indonesia setidaknya memuat beberapa prinsip dan hal mendasar: yakni menekankan pentingnya pemahaman konteks risiko lokal yang multi-ancaman tetapi juga multi-kerentanan, kompatibilitas dengan konteks lokal, ada aspek partisipatif dan tanggung gugat, komprehensif, mengandung prinsip-prinsip berkelanjutan (sustainability) dalam artian luas (sosial, ekonomi, budaya, politik, lingkungan) dengan target elemen berisiko (elemen & community at risk) yang jelas, praktis/operasional tanpa kehilangan otoritas ilmiah dalam hal analisis risiko bencana serta selalu ter-update secara reguler.

Sebagaimana judul kertas  ini bahwa “Kode DNA risiko bencana memiliki dua strand yang terjalin yakni kerentanan dan ancaman.” Keduanya secara intim terjalin ibarat dua strand protein yang membentuk “double helix DNA”.  Risiko bencana tidak mungkin dimengerti secara tepat atau diturunkan secara tepat ke dalam kebikakan dan praktek PRB bila kerentanan dan ancaman (hazard) digunakan secara bersama dalam analisis risiko. Konsep ini setidaknya muncul dan menjadi konsensus bagi para pakar manajemen risiko bencana dalam dua dekade terakhir.

Karenanya, PN-ARB perlu direvisi, diperbaiki dan praktek asesment/analisis risiko perlu juga direformasi sebagai pelengkap reformasi legislatif dan kelembagaan yang berkaitan dengan bencana.